原标题：【新时代新作为新篇章】上海奉贤170个村，让村规民约成为“草根宪法”
四月的第一个工作日，上海奉贤吕桥村7组村民张赛杰找到了分管社会建设工作的村干部范满意：“老兄，咋回事?我们家上个季度的福利怎么没有了。”
范满意掏出了一张考核表：根据本村“美丽约定”(即村规民约)，张赛杰家将房屋出租给两户的行为，违反了第三条“村民房屋出租应实施一证一户制”，按照第十条，“违反本约定第二、三、四条，该户家庭不享受村内各项福利待遇。”
张赛杰没话说，因为这份约定是今年一月由全村村民共同商讨订立的，想要拿回福利，唯一的办法就是遵循规则，清退一房租户。
事实上，像这样的村规民约，在农村社会中长期存在着——根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。可不少村干部却反映，至少在过去十余年间，村规民约就是村委会“锁在办公室抽屉”、村民“从不会翻看一眼”，却又不得不摆在那里的“规定动作”，它对于现实的农村社会事务，既不具有指导性，又很难产生约束力。
然而，当上海的城乡发展进入精细化的新阶段时，除了用法律手段保障社会治理，还迫切需要代表公民理性的自治公约引导和规范全民参与。基层开始思考，原先那一本本尘封的村规民约还能不能发挥作用?上海奉贤的170个行政村，近年就做了这样的尝试——
用“村民的话”管“村民的事”
奉贤正式推进各村制订“美丽约定”村规民约是去年夏天的事。其时，正值上海市村民委员会换届选举，各村新班子上任后要重新修订村规民约。“我们想借此机会产生一批老百姓真正参与制定的、能够切实发挥治理作用的约定。”奉贤区地区工作办公室主任汪瑜蓉说。
然而，什么样的村规民约才是有用的?谁也不知道。华东理工大学社会与公共管理学院教授、中国城乡发展研究中心主任熊万胜告诉记者，由于村规民约在现当代几乎未曾发挥过实质性作用，以至于学界也没有对它进行过系统的研究，它的意义和价值仍需要基层来探索。
可当170份“美丽约定”的初稿出炉后，眉目渐渐清晰：“我们发现过去的村规民约存在这样几个问题：内容太多，立场偏颇，百姓探讨不充分。”汪瑜蓉表示。在五四村，初稿是由党员、老干部、村民骨干集体议定的，一共18条，加上细则，足足十页纸。但站在村民角度，这仍然太多，他们抱怨：村委会怎么管得那么细?其后，奉贤区地区工作办公室向各村提出要求：美丽约定务必控制在十条左右，正反面印在A4纸上，不能超过一页。
奉贤170个村，每一份村规民约均不得超过一张纸。
没成想，删减工作竟难倒了不少村干部。“以前的村规民约之所以写得多、定得细，主要就是为了便于村委会开展工作，它是一个站在管理者角度的产物。”新强村书记曹懿说。而现在要求精简，实际上是要基层转变立场，站在使用者的角度，留下那些真正可操作、村民认同的内容。
这就需要老百姓充分参与探讨。新强村的第一稿“美丽约定”下发到每个村民小组后，家家户户都提了想法。核心的争议集中在现已被删除的第三条“翻建房屋需向村委会上缴3万元押金”。“老百姓虽然不同意，但也理解我们这样做的目的是为了防止个别人私自增加房屋面积。他们大多表示，删除了这条，也能保证合法合规翻建。现在看来，我们做到了，他们答应的也做到了。”曹懿说。新强村“美丽约定”反复易稿，全村村民大会开了一次又一次，最终的这一版，家家户户都主动签了字。
而在反复与民沟通的过程中，吕桥村书记王纪英也有了深切体会：“只有老百姓认可，村规民约才有执行力。”过去，该村每年因福利分发规则不明确导致问题矛盾不断。这次，许多村民主动提出：村规民约应明确规定，全村60岁以上老人中，仅农户可享受节日福利，参与镇保的居民不享受。通过村民间的理性协商并最终形成约定后，多年未决的“福利争议”轻松解决。
还有一些变化，则藏在“美丽约定”的字里行间。170份定稿中，都把“应该”“必须”“不得”等字眼删除，而是用“希望”“鼓励”“自觉维护”等说法替代，官方话语让位于更体现平等意识、契约精神的民间话语。
如今，各村正式定立的“美丽约定”均不超过一页纸，最多的15条，最少的只有8条。留下来的都是结合各村特点的、当下乡村治理中迫切需要解决的问题。这样精简的表达方式还产生了一个附加效果：村规民约不再是需要藏在抽屉里的一大本，而是成了方便张贴在门口的一张纸。记者发现，现在奉贤170个村家家户户的门上都贴了“美丽约定”公示牌，便于查阅、使用，村规民约真正成为老百姓日常行为规范的公开准则。
发挥“票子”和“面子”的作用
“书记，公示牌又被人踢了。”这是奉贤区五四村书记宋莉莉本月接到的第二起“投诉”。
这些公示牌如今就树在奉贤全区2300多个村民小组里最显眼的位置，上面张贴着小组内每户人家在过去一季度里的履约情况。在五四村，根据“美丽约定”第十条，凡违反约定中的一条，且在三个月内整改无效的，就要纳入村黑名单。体现在公示牌上，就是一张哭脸的标记。
村民来来往往，谁家得了“哭脸”人人皆知，于是，谁踢了那张公示牌，大家也都有数。“没事，就让他们踢吧，说明面子上挂不住了。”宋莉莉如此回复。事实上，自从履约情况公示以后，别说是背后发泄，公开“找麻烦”的也有不少。“有些‘哭脸’家庭直接冲到办公室质问，我们就把巡逻检查中拍到的照片、记录拿出来，很显然，他们违反了美丽约定中的某一条，比如房前屋后堆物、垃圾不分类等，且长期不整改。对方也哑口无言，毕竟谁家没有遵守约定，左邻右舍心里都有一本账，想要把面子挣回来，只能靠遵守规则。”宋莉莉说。
而今，距五四村“美丽约定”正式出炉不过3个月，却已经触动不少老百姓主动整改自家问题，甚至连一桩长期困扰村干部的麻烦也开始出现化解迹象：原先，五四村有一个非正规小墓园，按照殡葬管理相关规定应逐步清退。但囿于长期习惯，即便民政部门对主动安葬至镇级公益墓地的村民家庭给予相应奖励，依然无法引导村民合规安葬。可乡村是“熟人社会”，有些事钱解决不了，邻里间的脸面却不能不顾。自打这一内容写进村规民约，且有村民家庭因执意使用小墓园而得了“哭脸”，个别老百姓开始放弃坚持，甚至主动迁坟到镇级公益墓地。
当然，大多数时候发挥直接牵引作用的，还是物质奖励。在吕桥村的“美丽约定”中，参与垃圾回收被写进了第五条，积极参与的前50名村民可以拿到100元的奖励金，“这大大激发了村民的热情。”负责该村“两网融合”垃圾分类工作的第三方公司负责人胡喜超告诉记者，自去年11月吕桥村开始实施“美丽约定”后，该村主动参与垃圾分类和回收的村民达400余户，共产生15吨可回收物。而开篇提及的张赛杰一家，也在违反“一证一户”约定并损失了一季度的村民福利后，主动表示，“5月底前一定清退一家租户。”
吕桥村民在村口的公示牌前查看各家各户“哭脸”“笑脸”情况。
在新强村，一条叫做“房屋租赁、变更等应在一周内到村房屋租赁中心备案登记”的规则被写进了“美丽约定”。原因是租客流动性大，过去村干部主动上门为租客备案耗费了大量精力。如今写进村规民约，不遵守的家庭有可能失去镇村福利待遇资格，老百姓急忙赶来备案。过去三个月里，全村涉及房屋租赁的368户村民已实现90%的备案登记率，相较以往几年，提高了近30%。
“实际上，每个村制定的‘美丽约定’都在发挥‘票子’加‘面子’的作用。”汪瑜蓉告诉记者，各村将奖励和罚则同步写入约定，并通过即时的监督和信息公开，让老百姓人人有数，增加了村规民约这部“草根宪法”的约束力。
找到自治、法治、德治的平衡点
综观现有的“美丽约定”，记者发现，除了“票子”和“面子”，还有一个东西在发挥着作用：“鞭子”。特别是各项违约罚则中，出现了这样一些表述：“不予出具各类需村党支部、村委会盖章的证明”“租户每人需缴纳100元/年卫生管理费，否则不予备案登记”等等。不少村书记表示，这样的规则“白纸黑字”写在村规民约上还是第一次，它在处理实际事务中，切实起到了制约村民违规行为的作用。
不过，这些隐形的自治“鞭子”究竟能否在矛盾冲突发生时产生效力，得到有效的法律支撑?这需要制度设计来保障。
去年，奉贤区人大通过《关于推进实施“美丽乡村·美丽约定”行动的决定》，提出各街镇、各有关部门要督促基层自治组织按照规定的工作步骤和方法，制定、修订和完善“美丽约定”，确保其合法性;同时，区信访办、区司法局等部门在信访矛盾化解、纠纷调解的过程中，要准确把握自治与法治的关系，依法充分保障“美丽约定”在调处纷争中的作用;此外，区人民法院、区人民检察院也要加大对公序良俗的司法保护力度，依法确认“美丽约定”中违约罚则的效力，积极为“美丽约定”提供有效法律支撑。
奉贤区人民法院副院长韩峰告诉记者，当前，奉贤的170份“美丽约定”是村民会议基于《村民委员会组织法》制定的，因此，在审理相关案件中，法院会依法确认合法合规的村规民约的证明效力，将其作为查明事实、适用法律的重要参考，化解矛盾、定纷止争的重要依据。
党的十九大报告中提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。而奉贤推进实施“美丽乡村·美丽约定”的行动中，恰恰也在寻找“三治”平衡点。日前，奉贤区政府进一步出台《关于实施“美丽乡村·美丽约定”行动的指导意见》，其中就特别强调德治的重要意义，提出在推进“美丽约定”行动时，同步展开“美丽约定”诚信村、诚信户评选活动。全区每年诚信村评选数量不超过30个，每村奖励30万元，进一步强化农村对于村规民约的认同感，让“诚信受益、失信受制”观念深入人心，逐步营造“人人有权利、人人有义务”的治理氛围。
对话专家 | 中国城乡发展研究中心主任熊万胜：
“未来乡村治理应重新重视村规民约作用”
记者：
当下再谈村规民约，有什么意义和价值?
熊万胜：
在城市地区，我们有物业，有城管，有很多专业化的、市场化的方式可以解决问题。可在农村这样的熟人社会，即便有官方力量，村民也不会首选，还是习惯于从人情的角度切入，依靠自身的力量解决问题。从这个意义上说，村规民约意义重大。
其次，当前上海乡村振兴战略方兴未艾，我们在升级农村的生态环境、资源环境过程中，都是以城市的高标准来对表，这就必须强化乡村自治的能力，甚至需要依赖于制度的力量，村规民约的作用更加凸显。
村规民约的另一重意义主要表现在适应当下村干部人群的变化。过去，村干部都是本村人，纯粹依靠人情治理，在连借钱都不用打欠条的乡下，怎么会需要村规民约呢?而今不同了，干部趋于行政化、职业化，村规民约的存在得以让基层工作越来越规范化，这对干部、村民双方都是一种保护。
记者：
奉贤“美丽约定”的做法，相比传统的村规民约有何不同?
熊万胜：
第一，它找到了记忆和操作的平衡点。我们以前的村规民约章程复杂，动不动上万字的内容，不利于记忆和推广。相比之下，小区公约的内容倒是很短，比如“小区是我家，爱护靠大家”等等，但是没有可操作性，表述含糊其辞。奉贤“美丽约定”要求十条左右，不超过一页纸，这就很好。
第二，它通过法律来保障村规民约的效力。这是一个十足的进步，是尊重民情的体现。
第三，它受到村民认可。我们的美丽乡村建设、生态环境整治等要想建立长效管理机制，都是要改变人的行为规范的，需要深入到人们的日常行为层面展开乡村社会治理。所以，村规民约必须得到村民的认可，才能使其具有执行力。
