综合行政执法改革一周年，率先突围的温州如何破题执法痛点
“合并”带来的执法变革
浙江在线8月18日讯(记者 邵晨婵 肖淙文 通讯员 郑志)“厄瓜多尔冻南美白虾外包装检出新冠病毒。”不久前，一则突发消息让不少温州民众心中再度绷紧了一根弦。消息发布当晚，近百位温州市市场监管系统的执法队队员们接到了一个共同的紧急任务：对市场上厄瓜多尔进口的冻虾进行全面排查，并采取紧急处置措施。之后的24小时里，执法人员对全市的农批单位逐一排查，紧急下架2500余公斤冻虾。
各方力量一呼即应，第一时间消除隐患、保障舌尖安全，如此高效在一年多前却是很难实现的，主要原因在于，执法人员们分属于工商、质监、食药、物价等多个部门。
改变源于去年7月，浙江省启动五大领域综合行政执法改革。面对基层执法中存在的力量分散、“九龙治水”等痛点，温州首先破题，成为了我省第一个组建五大领域综合行政执法队并全面部署此项改革的设区市，通过整合执法机构，组建了包括温州市市场监管综合行政执法队在内的5支综合行政执法队。
如今改革已走过一周年，温州执法队伍的“物理整合”破解了哪些痛点、难点?又催生出哪些“化学效应”?近日，记者深入温州各执法队进行调研。
“九龙治水”
带来“看得见却管不着”的执法盲点
温州市市场监管综合行政执法队执法三处的办公室里，至今还摆放着疫情期间查收上来的几袋假冒伪劣口罩。今年2月，该执法队收到消费者微博投诉，其购买的口罩存在严重质量问题，“薄如蝉翼，有的还有一股刺鼻气味”。
“小小一包口罩，却涉及着多重违法，原先分属于不同部门管理。”该执法队执法三处处长赵国璧介绍，“比如口罩的产品质量问题就涉及产品质量法，归属质监局管理，而厂家哄抬价格由物价局负责，商标侵权、医疗器械等，则是由市场监管系统管理。”
一个口罩案件分属3个部门，在日常执法中，这样的例子屡见不鲜。这使得执法力量分散，办案效率低，甚至因为无法明确案件究竟该由谁牵头，出现有案不立的情况。
低效执法也让很多生活难题悬而未决。在温州商人王行亮的老家永嘉，因往返市区和永嘉瓯北的需要，他常乘坐龙桥码头—温州安澜亭航线的轮渡。因客流众多，安澜亭码头的出口处一直是出租车和黑车司机们拉客的“必争之地”。“闹得跟个菜市场似的，有时想打车去个近的地方，甚至还会被拒载。”王行亮说，早在2011年，温州网络问政平台上就有市民多次反映，但这一顽疾始终未解。
“基层的执法力量有限，在一段时间的集中整治之后，一旦转移力量，乱象很快就卷土重来。”温州市道路运输管理局保障服务处处长颜沛亮形容这一过程就像打“游击战”，尽管已经多次专门派驻执法中队管理，却总感觉心有余而力不足。
焦虑的不只是温州市道路运输管理局。原温州港航局的执法队员面对乱象看在眼里，急在心里。原港航局负责的码头安全管理，每天都有执法队员在这里定点管理，但因职能受限，他们无权参与路面车辆管理，“疯狂出租车”成了他们“看得见却管不着”的事。
实际上，因执法力量的分散和职能的壁垒，带来的执法盲点和痛点，在全省普遍存在，有没有一种方式能汇聚各方力量扫除“盲点”，为百姓解难?
为此，温州率全省之先开展五大领域综合行政执法改革，其中核心环节就是整合执法队伍和职能。在相关领域多个机构内，温州将执法职能相近、执法内容相似、执法方式相同的127支具有执法职能的机构，进行队伍和职能的整合，成立了市场监管、交通运输、文化市场、农业、生态环境保护5支专业执法队，保留了海洋与渔业执法支队，实现一个部门一支队伍管执法，海上一支队伍管执法，最终实现执法机构精简比例达到89%。而这也为执法难的破题“撕”开了一个口子。
职能整合破难题
让“不好办”的“一起办”
经过近十年的困扰，码头乱象问题，终于随着温州综合行政执法改革的推进得到破解。
2019年7月4日，温州市交通综合行政执法队成立，原本分散在不同部门的公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政等执法职责被统一整合到了执法队，以交通运输部门名义统一行使。改革后，由执法队港航执法一队负责码头全方位的维护管理。
港航执法一队“上任”后的第一件事，就开展了码头的雷霆整治，一方面，他们请来已经同属“一家”的运管中队的“老行家”们一起配合指导，开展连续多天的集中打击管理。而后，他们和码头所属的公司相互配合，建立起常态化的管理机制，每天上午和下午各有两名执法人员定点查看，维护码头的出租车营运秩序。在3个多月的密集整治下，乱象终于得到了彻底解决，再也听不见往日扰民的吆喝声。
职能的整合，让码头的车辆管理从原来的突击执法，变成了日常执法，扫除了原先“看得见管不着”的执法盲点。另一方面，整合也让流程的再造和规范成为可能，催生出了高效的案件研判、流转流程，让原本难以处理的多重违法案件，实现“一起办”“综合办”。
在温州市市场监管综合行政执法队，随着队伍的整合，除了根据不同职能下设4个执法处室外，还诞生了一个特殊的处室——预审处。在最容易出现互相推诿、有案不立的前期分工阶段，如今由预审处承担“第一道把关”，负责对案源进行统一管理，并对投诉件进行研判，“派单”至对应的业务科室。这样的流程，也让“飘安”口罩案的执法困境得到了解决。
接到口罩投诉后，预审处研判后，认为该案件的核心在于“未注册医疗器械注册证”，因此“派单”至负责医疗器械的执法三处，由其牵头负责立案调查，期间，预审处还对案件进行全程跟进、督办和反馈，规范执法全流程，并协调其他监管处室、业务单位配合协助，协同推进。最终一举查获10起假冒伪劣某品牌口罩系列案件。顺畅的流程，让办案效率得到极大提升。
改革也在不同执法队内不断催生出新形式，面对一些难以解决的区域复杂性问题，温州市交通综合行政执法队还探索起了“专属定制”执法队的新模式。
瓯江口交通执法中队就是这样一支特殊的队伍。“瓯江口近年企业不断集聚，配套的学校、医院等不断建成，这也催生出了越来越多的超载、黑车等违法行为。”瓯江口交通执法中队队长张光盛称，改革前，不同职能分属不同部门，大家各司其职，力量分散。如今全部归属到交通局后，可以实现局内统筹，根据实际情况“专属定制”执法队。
2019年12月，瓯江口交通执法中队成立，该中队共有15名执法人员，分别来自龙湾区原公路、运政、港航系统，具备全部交通执法职能，每次执法，他们都可以整合力量出动，有效提升了办案力度。自中队成立以来，瓯江口中队出动执法人员1250人次，查获超限车辆265辆，黑车48辆，码头整改4家，危险品车辆72辆，开展部门联合行动33次，全面加强“两客一危”行业管理、重点打击超限运输、非法营运车辆等管理。
机构的整合和职能的融合，破除了许多执法难点痛点，催生出执法变革，但在这过程中，身处其中的每一位执法人员，也真切感受到了摆在面前的一道难题：机构职能调整后，从“专”到“全”，要如何度过改革阵痛期?
在来到温州市监综合行政执法队的预审处前，陈文焕是温州市市监局稽查大队的一名执法人员，负责网络监管。但如今，他每天都要面临各种不同类型案件，还要做出精准的预判。“就像一名‘专科医生’要转成‘全科医生’，只能一步步摸着石头过河。”陈文焕如此形容。
“转型”前期，每当遇到一些争议点较大的复杂案件时，翻书找相关法律规定、到案件管理信息系统查类似案件、找办案人员、业务处室讨论成了陈文焕的必备“三部曲”，大量时间花费在了前期，加班成了常态。
实际上，几乎所有一线执法人员都面临着同样的困境，职能的融合，不可避免地对他们提出了新要求，像“我的工作他不会，他的业务我不了解”的情况十分普遍。
为了加快人员的融合，温州市市场监管综合行政执法队开展全科业务培训，每周固定时间开展政治学习和业务学习，邀请系统内的办案能手、专家开展每月两次的业务大讲堂，并举行综合执法典型案例交流会，让执法人员能够接触各种不同类型的典型案例，提升办案能力和办案质量。
这样的培训让陈文焕很是受用，在过去一年中，凭借着多形式的学习模式和自身经验的累积，陈文焕笑言，自己总算是成了个真正的“全科医生”了，预审处成立之初，对举报、移交的案源线索往往要多方讨论、仔细研究，需要2至3个工作日处理，如今接到线索基本上可以当日处理，受理和分流效率提升明显。
改革倒逼着执法人员从“专”到“全”发生“化学融合”，另一方面，监管数据大融合，也让原来“各自为政”的执法系统也朝着“化学式”的共享平台转变。于是，统一办案系统便应运而生。
近日，经过与省交通运输厅积极对接，温州市交通局已全面启用由省厅开发的交通运输综合行政处罚系统。原本在温州，公路、港航、运管分别各有一套执法系统，数据的壁垒不仅给如今的综合执法带来阻碍，也容易造成执法标准不一、程序不规范等难题。
如今，新系统将公路、港航、运管等处罚业务综合纳入平台，集于一体，主要提供办公人员在系统中进行案件受案、立案登记、立案审批、案件调查、调查报告审批、结案等功能。新系统还在源头上，将立案、调查、结案等法定环节清晰标示，确保每个交通处罚案件做到事实清楚、定性准确、程序到位、合法公正，使案件办理更加规范、公正、高效。
改革行进了一周年，浙江的综合行政执法改革逐步从单纯的“物理整合”，在行进中磨合，走出了一条“化学融合”之路，有效形成了执法一盘棋的新局面。在全省率先改革的温州，也在探索中为全省形成了更多可推广、可借鉴的改革经验。“改革的目的，是为了让1+1+1>3，温州走出了第一步，但未来如何让融合的效益进一步放大，还有很长一段路要走。”温州市委编办事业处处长饶东彪说道。
