撤县设区一直是个热点话题。一段时间以来，“撤县设区”现身于一些地方的“十四五”规划中，不少城市提出有序推进撤县设区工作。对于这一问题，人们普遍关注两个方面：一是要不要撤县设区，有何利弊。二是怎样实施撤县设区。在笔者看来，第二个问题更重要。撤县设区只有找准了有效空间，精准推进，才能发挥巨大作用。
有数据显示，从2009年至2019年，我国的市辖区增加了110个，县减少了141个，这一定程度上代表了我国城镇化发展的节奏与趋势。从政策的角度来看，注重发挥大城市在区域发展中的作用，将一些县改为区，有利于扩大城区面积、集聚城市人口，提升城市的规模效应，产生带动能力。第七次全国人口普查数据表明，我国已形成7个超大城市、14个特大城市。超大城市、特大城市与大城市在区域发展中的“火车头”作用明显。
撤县设区的背景正在发生重大变化，主要表现在三方面。第一，部分超大、特大城市的城市化率已达75%甚至更高，一些超大、特大城市已经“无县”。第二，中国城市化进入都市圈阶段，随着交通通讯条件的改善，中心城市辐射带动周边中小城市，实现协调发展的基础条件日益成熟。第三，城市化政策出现调整变化，对单体城市规模一味扩张有所限制，或影响到部分城市的撤县设区。
综合来看，中国的城镇化仍处于发展之中，通过撤县设区等手段促进城市化发展、优化城镇体系结构仍是重要手段。需要注意的是，撤县设区的背景已发生一些变化，实施撤县设区应更加精准地找到有效空间。
例如，应适当支持省域副中心城市撤县设区。一些省份的省会城市一家独大，撤县设区对于该省形成更加合理的省域城市体系结构是有作用的。另外，应支持城区面积过小的区域中心城市撤县设区。近年来，有些区域中心城市的外来人口集聚较多，但是城区面积小、占市域的比例也小，有的只有10%多一点。在这类城市适当设区，有利于提高人口承载力，进一步做大做强。此外，有的城市空间发展不合理，可适当通过撤县设区优化城市空间结构，实现一体化布局发展，提升地区管理能力与效率。
要避免过度运用撤县设区这一手段。现实中，有的城市想变成大城市乃至超大城市、特大城市，但不能寄希望于简单地通过撤县设区增加人口规模、提高城市能级。因为在这一类城市中，有的城区面积已经较大，近年来人口密度没有较大增加，单体扩大的结果可能会带来通勤距离增加、生态品质下降、土地利用效率下降等粗放发展问题，没有必要撤县设区。
随着城市群、都市圈的发展，未来需要统筹兼顾经济、生态、安全、健康等多元需求，推动中心城区功能升级，合理控制规模，优化开发格局，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，防止城市“摊大饼”，积极破解“大城市病”，合理控制开发强度和人口密度。对于一些城市来说，撤县设区是备选项，综合论证下来，倒未必是最优项和必选项。
(作者系中国城市和小城镇改革发展中心研究员)
