经江苏省第十三届人大常委会第六次会议批准，3月1日起，《南京市地下文物保护条例》(以下简称《条例》)正式施行，自2000年1月1日起施行的《南京市地下文物保护管理规定》(以下简称《规定》)同时废止。 南京市文化和旅游局相关负责人表示，《条例》在起草过程中，借鉴了国内多个城市在文物保护立法中的经验和做法，立足南京市实际，坚持问题导向，以解决新情况、新问题、新矛盾为出发点，在考古流程、责任主体、时限要求、奖惩制度等方面进行了明确和细化，具有引领和示范作用。 针对南京地下文物埋藏丰富的特点，《条例》科学制定保护地下文物的方法和措施，同时创新地下文物保护利用工作机制，将地下文物保护利用与城市建设发展有机结合起来，超前考古、科学考古为古都特色发展提供有力保障。《条例》的施行，将进一步提升新时代古都南京文化遗产保护水平，为“创新名城、美丽古都”建设提供法制保障，共同营造“在保护中发展，在发展中保护”的良好社会环境氛围。明确政府及相关部门责任《条例》原文：第三条 市、区人民政府和江北新区管理机构负责本行政区域内的地下文物保护工作，将其纳入国民经济和社会发展规划，及时协调解决地下文物保护工作中的重大事项，保护经费列入本级财政预算，专款专用。 第四条 市文物行政主管部门对南京市行政区域内地下文物保护实施统一监督管理，区文物行政主管部门负责辖区内地下文物保护日常监督管理。发展和改革、城乡建设、教育、公安、财政、国土资源、环境保护、价格、市场监督、规划、城市管理、绿化园林、交通运输、水务、人防等有关部门应当按照各自职责，共同做好地下文物保护和管理工作。 第三十条 发展和改革行政主管部门应当向文物行政主管部门提供年度重大项目计划和政府投资项目计划。 公安机关应当协助文物行政主管部门保护地下文物发现现场，没收、追缴通过擅自挖掘、哄抢、藏匿、转移、买卖等非法途径获取的地下文物，保护地下文物安全，并及时按照有关规定无偿移交涉案文物。 国土资源行政主管部门应当及时向文物行政主管部门提供年度土地出让计划，并督促土储单位在土地出让前依法申请考古调查、勘探。 规划行政主管部门应当对地下文物重点保护区和地下文物埋藏区进行规划控制，开展地下文物保护用地相关规划工作。解读：为规范南京市地下文物保护和管理工作，明确各级政府和各行政部门职责，解决权责不清的问题，《条例》细化了文物行政主管部门的责任，规定了多部门联动协作机制，同时对发改、公安、规划等与地下文物保护密切相关的部门，在地下文物保护管理工作中的责任做了明确规定。实行“考古前置”制度《条例》原文：第十条 本条例第七条第一款规定的建设项目用地，以出让方式供应的，承担土地储备任务的单位(以下简称土储单位)应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探;以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。 确需在古文化遗址、古墓葬、陵墓石刻等文物保护单位保护范围和建设控制地带内进行工程建设的，建设单位应当依法申请开展考古调查、勘探工作。 第十一条 本条例第七条第一款规定之外的建设项目用地，鼓励建设单位在施工前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。 解读：长期以来，《文物保护法》规定的“建设前考古”一直是通行做法，但实际效果不甚理想。去年10月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革若干意见》提出，“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。 《条例》进一步理顺了考古工作程序，明确“储备用地先考古再出让”，成为全国率先落实意见精神的地下文物保护专项地方性法规。 《条例》规定，以出让方式供应、需进行考古调查勘探的建设项目用地，承担土地储备任务的单位应当在土地出让前，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。 从“建设前考古”变为“出让前考古”，将使出让土地成为真正意义上的“净地”，解决长期以来文物保护与城市建设之间的矛盾，同时大大降低建设单位的投资风险，有利于缩短建设工期，加快建设进度。规范考古工作程序《条例》原文：第十三条 申请考古调查、勘探的建设项目用地应当符合下列条件： (一)具备明确的考古调查、勘探区域的边界桩点; (二)无硬化地面、建筑垃圾或者应当拆除而未拆除的建(构)筑物; (三)无妨碍考古工作的权属纠纷; (四)清晰标识地下管线设施的具体位置; (五)法律、法规规定的其他条件。 建设项目用地涉及河道、堤防、水库、铁路、轨道交通、道路等重要基础设施的，应当经相关行政主管部门批准或者征求相关行政主管部门意见，并提前做好安全防护措施。 第十四条 对已经完成考古调查、勘探的区域，工程建设时，一般不再重复进行考古调查、勘探。 第十五条 依法申请考古调查、勘探的，应当按照规定缴纳考古勘探费用;考古勘探后需要进行考古发掘的，不再另行缴纳考古发掘费用，所需费用由财政承担。未申请考古调查、勘探的建设项目用地，在施工过程中发现地下文物的，抢救性发掘费用由建设单位承担。 第十七条 开展考古调查、勘探、发掘工作，应当由具备相应资质的考古发掘单位按照国家、省、市有关规定及时进行，并接受文物行政主管部门的监督检查。解读：为了解决地下文物保护程序不明确，考古工作条件不清晰等问题，《条例》规定了申请考古调查、勘探的建设项目用地应当符合的条件，并明确为由申请单位自行完成，考古单位在符合条件下才能进场考古，避免考古过程中出现纠纷，同时也解决了考古勘探手工作业无法解决的问题，加快考古工作进度，为建设项目争取更多时间。2016年南京市出台《南京市地下文物考古工作办法》，对考古工作程序进行了规定，为南京市的考古工作提供法律依据。《条例》吸收了《南京市地下文物考古工作办法》中的考古工作内容。加大违法处罚力度《条例》原文：第三十三条 违反本条例第七条第一款规定，未经考古调查、勘探进行工程建设的，由文物行政主管部门责令改正;造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款。第三十五条 违反本条例第二十二条第三款规定阻挠考古调查、勘探、发掘活动的正常进行，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任;构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第三十六条 地下文物保护相关部门及其工作人员违反本条例规定，在地下文物保护工作中有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任： (一)不履行职责或者发现违法行为不予查处的; (二)因失职造成地下文物损毁或者流失的; (三)贪污、挪用地下文物保护经费的; (四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。 第三十七条 建设单位、施工单位、其他相关单位和个人违反本条例规定受到行政处罚的信息，应当依法记入南京市信用信息系统。解读：原《南京市地下文物保护管理规定》中，针对相关违法行为的罚款上限仅为2万元。由于违法成本过低，很难起到应有的震慑作用。此次出台的《条例》加大了对破坏地下文物行为的惩处力度。 《条例》规定，在规定范围内，未经考古调查、勘探进行工程建设，发现地下文物仍继续施工不保护现场，或在考古发掘结束前擅自在考古发掘区域继续施工、进行生产活动等行为，如造成严重后果，可处以5万元以上50万元以下罚款。阻挠考古调查、勘探、发掘活动的正常进行，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 同时，对建设单位、施工单位、其他相关单位和个人违反条例规定受到行政处罚的信息，依法记入南京市信用信息系统。
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