洪泽湖大堤又称高家堰，北起江苏淮安市淮阴区马头镇里运口，南至盱眙县大张庄，全长67.25千米，是淮河流域重要的防洪工程。明万历七年（1579年），设立高堰大使对高家堰进行管理。清代为加强洪泽湖大堤的管理，设立了“河、道、厅、汛”四级管理机构。民国期间，洪泽湖大堤纳入江北运河工程管理体系，设立“局、所、汛”三级管理机构。中华人民共和国成立后，洪泽湖大堤管理机构经历了数次调整。自高堰大使设立至今，管理机构沿革约440年。但以“汛”为基层管理单位的体制一直没有改变过。厘清这一国家重点流域性堤防管理机构的演变、沿革，对今天的堤防管理工作具有十分重要的借鉴意义。
1 | 前言
明万历六年（1578年），潘季驯第三次出任总理河道（明代官职，清代称河道总督），担负治理黄河、运河的重任。为了保证漕运畅通，实施“蓄清、刷黄、济运”的治河方略，大筑高家堰60余里以抬高洪泽湖蓄水位。清代，延续明代治河方略。康熙十八年（1679年），河道总督靳辅将洪泽湖大堤修筑至蒋坝，次年泗州城、明祖陵淹没，洪泽湖全面形成。为了确保洪泽湖大堤防洪、蓄水安全，各代中央政府先后设立了堤防管理和抢修机构。为适应工情、水情、治河策略及战争的需要，这些机构又不断变化调整，历经明晚期、清代、民国，延续至今已有440余年。目前，少见有关洪泽湖大堤管理机构沿革方面的研究信息，尚未发现学界有此方面的文章发表。厘清这一国家重点堤防管理机构的演变、沿革，对今天流域性堤防管理工作具有十分重要的借鉴意义。
2 | 洪泽湖大堤的形成
2.1修筑过程
洪泽湖大堤明清又称高家堰，传说始于东汉，新考证始筑于明永乐十三年（1415年）。万历六年至七年，总河潘季驯将高家堰修筑至越城，万历十六年续修至周桥。康熙十八年，河道总督靳辅将洪泽湖大堤修筑至秦家高岗（蒋坝），乾隆八年（1743年）续修至蒋家闸，嘉庆二十一年（1816年）后修筑至盱眙大张庄附近的老堆头。其间，为防御洪泽湖风浪冲刷，自万历八年（1580年）至乾隆四十七年（1782年）历时202年，修建了60.1千米石工墙；同时为了宣泄汛期淮河洪水，先后修建了高堰三闸、高堰六坝（唐埂六坝）、山盱五坝、三河（仁义礼）两坝等26座减水闸坝。
2.2里程桩号
今天的洪泽湖大堤专指淮阴区马头镇里运口，南至盱眙县马坝镇大张庄之间的堤防，全长67.25千米。1965年，在编制洪泽湖大堤加固工程初步设计时需要准确定位加固堤段位置，因此江苏省三河闸管理处在遵循历史堤线的基础上，沿线埋设了里程桩和百米桩。北端“零公里”起点在里运口桩号 0K+000M，南端终点在大张庄桩号67K+250M。1966年，水利部和国家计委批复洪泽湖大堤加固工程初步设计书，认可了这一堤线长度及里程桩位置。
2.3涉及的行政区
明清洪泽湖大堤沿线，涉及江苏省的清河县、山阳县和安徽省的盱眙县。明代至清早期，高家堰专指清河县武家墩稍南（约7K+000M）至山阳县周桥（45K+500M）之间的堤防。康熙中期以后，洪泽湖大堤泛指武家墩稍北横堤头（4K+700M）至盱眙县蒋坝（61K+500M）之间的堤防，清后期堤防延伸至盱眙大张庄堆头附近（66K+100M）。另外，马头镇里运口（0K+000M）至横堤头（4K+700M）之间的堤防又称临湖堤，属清河县地界。
3 | 总河及河道总督的演变
明代，总理河道简称总河，为河道最高管理机构，于正德十一年（1516年）正式设立，驻地山东济宁。清初，总河改为河道总督，康熙十六年（1677年）迁至江苏清江浦。雍正七年（1729年）河道总督分设，江南河道总督管理江苏境内黄河、运河、淮河（洪泽湖）修防事务，驻地清江浦；东河总督管理河南、山东境内黄河、运河修防事务，驻地济宁，后迁至开封。咸丰五年（1855年），黄河在河南铜瓦厢北决，江苏境内的运河、淮河不再受到黄河的威害。咸丰十年六月，清政府裁撤江南河道总督衙门，以漕运总督兼管河务。
4 | 明代洪泽湖大堤管理机构
4.1南河分司
明万历、天启年间，马头镇至高家堰、越城南一带河防，由工部派出的南河分司管理，驻地高邮，主官为郎中。主要负责里运河及高家堰一带河道的修防及堵口抢险等事宜。张誉、罗用敬、黄曰谨、朱国盛等曾任南河郎中。
4.2高堰大使
万历六年（1578）九月，总河潘季驯委派南河郎中张誉、指挥俞尚志等人修筑高家堰，以拦蓄淮水。北起武家墩南，南至越城，长六十余里，堰高一丈五尺，顶宽五丈，底宽十五丈。
为加强高家堰新筑堤防的日常管理，万历七年总河潘季驯奏请添设高堰大使一员，负责日常修守事务，并兼管柳浦湾堤防，任期约三年，堤夫初为800名。受工部委托山东东平州仓大使李时萼，曾带领该州遥夫分筑高堰工程，其勤慎克济，表现突出，被任命为首任高堰大使。高堰大使的日常管理工作，专听淮安府清军同知提调。管堤大使厅位于七里墩东南、高家堰东侧（图1）。万历十六年（1588年），高家堰堤防续修至周桥，为强化管理，潘季驯奏请高家堰大使专管本堤，不再兼管柳浦湾堤防修守事宜。万历十八年五月，郭东禀曾任高堰大使。万历二十二年，高堰大使还参与了周桥以东草子河堤防的修建，并负责部分堤段的护守。万历二十四年，总河杨一魁把“高家堰堤夫”尽调别处防守，高堰由山阳长夫接管。天启年间，高堰在编堤夫345名。康熙二十二年（1683年），河道总督靳辅奏请“高家堰当全湖之冲，必须官品稍大之能员防守，而现在系一大使，官品太微，应裁去大使，改设高堰主簿一员”。
图1 1580年后高家堰堤工图
5 | 清代洪泽湖大堤管理机构
5.1管理机构职责及层级
清代河道实行文职、武职协同管理的体制。“凡有钦工之处，设一武弁即应设一文职。武职专管兵丁、栽柳、蓄草、填补獾穴狼窝、下埽签桩等务；文职负责购办物料、动用钱粮，以及督管岁修人夫等事。” 河道管理实行“河、道、厅、汛”四级管理体系。河道总督下设管河道，负责督修河务工程，兼掌钱粮出纳。道之下的机构为厅，文职为同知或通判，武职为守备或协办守备。厅下辖汛，每汛负责修守的堤岸长几千至上万丈不等。各汛文职为主簿、县丞，武职为千总、把总、分防外委和协防等。每一汛设堡房若干，每堡相隔约2～3里，有河兵与堡夫驻守。洪泽湖大堤由江南河道总督下辖的淮扬道管理，具体由其下辖的高堰厅、山盱厅分段管理。另里运口至横堤头间的4.7千米临湖堤，由淮扬道下辖的里河厅运口汛负责管理。
5.2高堰厅
康熙十七年（1678年），由山清盱眙同知管理高堰河务。康熙三十二年（1693年），由山清盱眙河务同知分设高家堰通判，机构称高堰厅，设通判一员，专管洪泽湖高家堰堤工，不久改为高家堰同知。康熙三十五年（1696年），又改为山盱同知。康熙三十八年（1699），将山盱河务同知分为高堰河务通判、山盱河务通判，分别管理洪泽湖大堤北段和南段（图2）。
高堰河务通判驻高家堰，管辖高堰汛、高涧汛（北），管理洪泽湖大堤北段，北自里河厅清河县横堤头（4K+700M），南至高良涧禹王庙前（34K+500M），约52里。咸丰十年六月裁，改设淮安府同知管理。
图2 高堰厅山盱厅管理范围图
高堰汛。高堰主簿一员，驻高堰。康熙二十三年，高堰大使改设为高堰主簿，属山清盱眙同知管辖。康熙三十二年改属高堰通判，驻高堰。康熙十七年至四十八年，修防湖堤汛地，上自清河县界横堤头（4K+700M）下至石工头（23K+000M，今西顺河镇老堆头），康熙四十九年管理范围又向南延伸至小黄庄（29K+500M，今高良涧镇洪祥村旧址）。
高涧汛。高良涧主簿一员先驻周家桥，后驻高良涧。原属山清盱眙同知，康熙三十二年改属堰盱通判，三十八年分属高堰、山盱两通判管辖。修防湖堤汛地，上自石工头（23K+000M），康熙四十九年后向南调整至小黄庄（29K+500M），下至周家桥[6] （45K+500M）。其中，以高良涧禹王庙（34K+500M）为界，北段称“高涧北半汛”属高堰通判管辖，南段“高涧南半汛”属山盱通判管辖。
5.3山盱厅
山盱河务通判。设通判一员，管辖山阳、盱眙两县洪泽湖大堤南段，北自高堰厅界高良涧禹王庙前起，南至盱眙县秦家高冈（蒋坝）止，因跨山阳、盱眙两县，机构称山盱厅。康熙十三年设盱眙同知一员驻盱眙，十七年改为山清盱眙同知，移驻淮安，十九年仍归山清同知，移驻甘罗城。康熙三十二年设高堰山盱通判，三十八年（1699）又分设山盱通判，驻周桥，下辖高涧汛（南）和徐坝汛。道光十四年五月，因洪泽湖蓄水位抬高南段堤防管理任务繁重，改设山盱同知。咸丰十年六月裁。同治以后，洪泽湖大堤修防改由新设淮安府堰盱同知管理。康熙十九年，山盱厅还负责高堰（唐埂）六座减水坝的启闭；康熙四十年六坝堵闭后，又承担周桥以南“山盱五坝”和“三河两坝”的启闭。
高涧汛（南）。高良涧主簿一员，亦属山盱厅管辖，驻汛高良涧。管理范围，上自周桥（45K+500M）下至高良涧禹王庙（34K+500M）。
徐坝汛。管理堤段跨越江苏山阳和安徽盱眙二县，其中山阳约15里、盱眙约15里，由山阳县高良涧主簿、盱眙县县丞分别管理。康熙十三年（1674年），设盱眙县主簿一员，二十二年改为山盱主簿，驻汛翟家坝（蒋坝）。康熙三十一年（1692年），经河道总督靳辅奏请，将盱眙县分管山盱湖堤的主簿裁去，将周桥以南山阳、盱眙两县的30里洪泽湖堤防，统归盱眙县县丞兼管修防，其范围上自翟家坝（蒋坝），下至周家桥。
5.4河营管理机构
清代洪泽湖大堤在实行道、厅、汛文职官员管理的同时，还实行了河营武职官员防守抢修的机制。江苏境内设淮徐淮扬营参将一人，洪泽湖大堤归其下辖的淮扬河营游击负责管理。
高堰汛千总一员，康熙十七年设，驻高家堰。修防湖堤汛地，上自石工头（23K+000M）起下至清河县横堤头（4K+700M）止。高涧汛把总一员，属高堰、山盱二营管理，驻高良涧。
修防湖堤汛地，上自周家桥（45K+500M）起下至石工头（23K+000M）止。徐坝汛把总一员，旧驻徐家口，后移驻周桥。修防湖堤汛地，上自翟家坝起下至周家桥止。高堰山盱河营，康熙三十八年设，守备一员。统一管理洪泽湖大堤的高堰、高涧、徐坝三汛。雍正七年，分设高堰河营守备，驻高家堰，守备一人，千总一人，把总一人，兵二百二十四名，管理高堰汛和高涧汛（北）；山盱河营守备，驻高良涧，守备一人，把总一人，兵二百二十四名，管理高涧汛（南）和徐坝汛。
5.5咸丰十年后的管理机构
咸丰五年（1855年），黄河在河南铜瓦厢决口北流入渤海，黄河对江苏的威胁解除。咸丰十年六月，清政府裁撤江南河道总督。同时被裁撤的高堰、山盱二厅，改设淮安府同知一员兼管。原由里河厅运口汛管理的临湖堤，改归淮安府督捕通判兼管。同治九年（1870年），高堰、山盱二汛归淮安军捕通判管辖，曾对被风浪涛刷的洪泽湖大堤工石后槽进行修补。同治十年四月，经江苏巡抚张之万奏请，添设江苏堰盱同知一员，驻守蒋坝，并将高堰、高涧（北）、高涧（南）和徐坝四汛，拨归该厅管辖，维修经费不足部分由漕运款项支付。
5.6堡房
雍正九年（1731年），经江南河道总督嵇曾筠奏请《设立堡夫堡房》，每二里设堡房一座、堡夫二名，归汛员管理。要求堡夫驻堡，负责日常巡守，并搜寻獾洞、鼠穴、修补水沟浪窝、积累土料，如遇险情则鸣锣为号，上下堡夫协同抢护。
高堰厅，共设堡房19座，其中头堡（横堤头）至14堡（小黄庄）由高堰汛管理，15堡至19堡（高良涧禹王庙）由高涧汛（北）管理。
山盱厅，共设堡房16座，其中第1堡（高良涧）至第6堡（周桥）由高涧汛（南）管理，第7堡至第16堡（蒋坝）由徐坝汛管理。嘉庆二十一年后，洪泽湖大堤向南延伸至盱眙县大张庄附近，增设第17号堡房由徐坝汛管理。
堡房的设立对堤防的安全管理起到了重大作用。驻堤堡夫分段把守、责任明确，积极开展日常巡查、检查、修补，工程隐患和险情能够及时发现、及时处置、及时报告，为抢险赢得宝贵时间。堡房的设立还为抢险河兵提供了休息、避雨之所。
5.7清代河道官员的品级
一般情况下，河督居二品，若加兵部尚书、太子太保等衔，则为从一品，高于一省巡抚。
主要负责黄运两河的日常修守，通常以黄河为主。河督拥有直隶军队，称为“河营”。文职系列，道员为正四品；厅有大小之分，大厅设同知为正五品，小厅设通判为正六品；汛设县丞、主簿，县丞正八品，主簿正九品。河营武职系列，副将、参将与道对应，副将从二品，参将正三品；营与厅对应，设游击、都司、守备，游击从三品，都司正四品，守备正五品；千总、把总与汛对应，千总正六品，把总正七品。
管理洪泽湖大堤的高堰厅、山盱厅均为小厅，一般设正六品通判。有时根据工情、水情及管理任务的变化，也会设正五品的同知，如高堰同知、山盱同知、堰盱同知等。
6 | 民国洪泽湖大堤管理机构
6.1 纳入江北运河管理体系
民国元年（1912年），洪泽湖大堤由苏北运河上游堤工事务所兼管，万立钰为坐办，驻淮阴。1914年，由筹浚江北运河工程局管理。1919年，由督办江苏运河工程局管理，分设堰涧汛和徐坝汛。
1927年，由江北运河工程局管理，1928年8月具体由宿邳段事务所管理。1929年，调整为江北运河工程处淮邳段工务所管理。1932年，由江北运河工程局淮邳段工务所管理。1943年、1945年，苏皖边区政府建设厅水利处及工务处、淮宝县政府建设科曾对洪泽湖大堤石工进行维修。1946年至1948年，由江北运河工程局第八段工务所管理。
督办江苏运河工程局管理洪泽湖大堤期间，加强了汛期防守责任，划分防守范围，明确防守时间。堰涧汛：管理范围为里运口（0K+000M）至高良涧（34K+500M）之间的临湖堤防及石工，头堡至中段十二堡于八月二十九日设防，中段自十三堡至下段十八堡于七月二十八设防，均于十月二十四日撤防，窝棚十八座，正副汛员各一员，队目二十一名，兵丁三十六名。徐坝汛：管理范围为高良涧（34K+500M）至蒋坝三河头（64K+500M），自高良涧头堡至十七堡于七月二十八日设防，十月二十四日撤防，窝棚十七座，正副汛员各一员，队目二十一名，兵丁三十四名。
6.2 三河口的管理机构
咸丰元年，黄淮大水，洪泽湖高堰志桩水位达2.34丈，位于洪泽湖东南部的礼字河（三河）石滚坝被冲开，形成巨大深塘不能修复。咸丰五年（1855年），黄河北决，自此淮河95%的洪水改由三河口入江，5%通过张福河入里运河。三河口的地理位置及其防洪、蓄水功能显得十分重要。同治以后，三河口由淮安府堰盱厅负责管理，汛后筑坝拦蓄湖水，为里运河航运、里下河灌溉及淮河航运服务，称三河坝。筑坝经费由海州分司在盐费中收取，交由江北提督转给堰盱厅。堵筑不及时，一般由海州分司电请两江总督，再由两江总督催促淮扬海道堰盱厅勒限堵筑。1911年，辛亥革命推翻清王朝的统治，河营及堰盱厅解散。1912年，民国之初内战不断无暇顾及洪泽湖、里运河事务。两淮盐商从自身利益出发，为了保障盐运水源，在延续清末承担的筹款任务外，又担负起三河坝的管理事务，由驻扎在灌云板浦的淮北运副负责管理协调，具体堵筑事宜由淮北岸运两（盐）商承办。1919年，张謇任江苏运河工程局督办，负责苏北运河事务。1920年，张謇致函两淮盐运使下属的淮北运副，请求将三河坝收归局管，盐商表示同意。而安徽方面经现场勘查后提出反对意见，认为三河坝“纯属安徽省盱眙县境”，关系皖北十八县防洪安全，于是成立了管理三河坝工局并派员进驻现场堵筑，引起苏皖两省争议。
1922年，经全国水利局协调，三河坝管理争议，在未经解决以前，所有堵闭事宜，仍由盐商筹办。1929年，因三河口附近滩地被安徽盱眙垦务专局发包开垦，严重影响三河坝的堵筑，同时三河坝工局往往堵闭不及时，导致江苏汛后航运及春季灌溉无水。因此，刚成立的导淮委员会请求将皖省三河坝管理权移交该会接收管理，两省争议再起。1934年，经内政、财政两部邀集安徽省政府、全国经济委员会、导淮委员会和江苏省政府代表会商，并经行政院“再三考虑”，核准“在三河活动坝未完成以前，原三河坝工局，似可准如安徽省政府所请，暂缓取消”。“惟管理及堵筑等，务听本会之命令。该局并应改归本会直属，所有职员由本会加委，所需经费亦归本会筹拨。”
7 | 新中国洪泽湖大堤管理机构
新中国成立初期由洪泽湖大堤工程事务所管护，设有专职人员7人。1953年至1955年，划归江苏省三河闸管理处兼管，并成立江苏省洪泽湖大堤管理所。1957年，划给洪泽县、淮阴县管理，以两县交界处的老堆头（23K+000M）为界，以北至里运口（0K+000M）23千米由淮阴县管理，以南至蒋坝（61K+500M）38.5千米由洪泽县管理。1962年，受江苏省水利厅委托，三河闸管理处协助洪泽县水利局进行大堤修防工作。1965年7月22日，因蒋坝二帝宫石工墙倒塌40余米，被水电部全国通报。1966年3月，经江苏省人民政府批准，高良涧至蒋坝的重点段，重新收归省管，并成立江苏省洪泽湖堤防管理所，隶属江苏省三河闸管理处。1986年，因行政区划调整，淮阴县与洪泽县管理分界由老堆头（23K+000M）向北调整至大涧口（19K+875M）。
高良涧（34K+900M）以南至盱眙大张庄（67K+250M）的32.35千米重点堤防，由江苏省三河闸管理处（现江苏省洪泽湖水利工程管理处）下属的洪泽湖堤防管理所（34K+900M—60K+646M）、三河船闸管理所（360K+646M—61K+556M）、三河闸管理所（61K+556M—67K+250M）分段管理，其防汛抢险责任按照属地原则执行，由洪泽区、盱眙县人民政府负责。
8 | 结语
综上所述，自明代万历年间至今，洪泽湖大堤管理机构不断变化，经历由中央直管、中央与地方共管，最后演变为省、县管理为主的过程，但以“汛”为基本单位的分段管理体制一直没有改变过。由于洪泽湖大堤是“蓄清、刷黄、济运”的水源工程，在保漕济运的同时，又是里下河地区的防洪屏障，国计民生和社会经济地位十分突出。所以，不管时局政局如何变化，中央和地方政府都高度重视洪泽湖大堤的管理。
作者简介
张敏（1966— ），男，山东微山人，中国水利学会水利史与水利遗产专委会会员，江苏省洪泽湖水利工程管理处正高级工程师，科长。研究方向：河湖及水工程运行管理。
来源：水利史研究
编辑：高 帅
审核：叶顺亮
原标题：《涨知识！带你了解洪泽湖大堤管理机构沿革》
