新安江水质的提升，源于一次长达十多年的“水质对赌”，也是一封激发皖浙两省干劲的“战书”
正所谓“赌”，人们总爱分个输赢。不过浙皖这场“对赌”中，追求的始终只有双赢与共富
现在，一半杭州市民饮用水来自千岛湖。就在20年前，千岛湖的水质还没有这么理想、这么稳定，蓝藻也曾频繁出现。
问题出在千岛湖，根源却不仅仅在千岛湖。浙江千岛湖60%以上的水量，来自上游安徽段的新安江。据统计，当时每年雨季从上游冲入千岛湖的垃圾有5万立方米以上，高峰时，仅一个汛期就高达18.4万立方米。
新安江水质的提升，源于一次长达十多年的“水质对赌”，也是一封激发皖浙两省干劲的“战书”。
在新安江皖浙交界处，每个月都会进行两次联合监测。将深水取样器沉入水下取水，两省监测人员各带一瓶回去监测。“水质不达标，上游补偿下游；水质达标，下游补偿上游”，因此，才有人形象地称其为“水质对赌”。此类上下游生态补偿机制也被称为“新安江模式”。
新安江水质连年达到补偿条件，截至目前，安徽省已获得专项资金67.9亿元。不过发展和保护的矛盾依然存在。安徽为新安江生态保护投入的资金远超补偿资金，产业发展颇为受限。浙江连年拿出资金补偿安徽，到底收益多少，却也难以计算。
从2023年6月起，这场“对赌”再次升级，“奖金池”提升至10亿元，“赌注”除了水质外，产业合作、人才交流、公共服务都被包括其中。
正所谓“赌”，人们总爱分个输赢。不过浙皖这场“对赌”中，追求的始终只有双赢与共富。
水质提升与产业发展
记者到达歙县深渡镇大茂社区时，已是下午4时，党总支书记姚顺武急匆匆扒拉着泡面，这是他的午饭。
从大茂社区望出去，便是碧波荡漾的新安江。姚顺武正忙着沟通场地情况，第二天，团市委相关人员将到访调研；再过几天，歙县第九批选派干部轮训班也将在这里开班。培训产业已成为村里又一大支柱产业。
2012年以前，大茂社区还是新安江边上的一个普通村庄。村民们在江水里养鱼，在岸边种植茶叶和枇杷。
从2012年起，浙皖两省实施新安江跨省流域生态补偿机制试点，开展“水质对赌”。为了提升新安江水质，集中切断污染源，“岸上的工厂关闭、养殖场关闭，集体经济的利润、当地税收和就业岗位，都受到影响。”姚顺武一度认为，“‘对赌’，我们上游肯定吃亏。”
政策实行初期，村民意愿不强。不少上岸渔民、下山村民抱怨，新安江这一方水土再难养一方人。
连续几年，新安江省界断面水质达标，资金补偿标准有所提高，但远远无法填补上游为水体治理投入的资金。
唯恐毒素污染随雨水进入河流，不再允许使用高毒农药，供销部门采购低毒农药后到村里销售。茶园推行粘虫板等物理方法防治病虫害，逐渐替代农药。
“打农药，‘一喷了之’，那些茶叶好好的，一个洞都没有。”姚顺武说，粘虫板的效果却不尽如人意，再加上粘虫板需要制作竹签，人工扦插，投入比较大，一开始，茶农们并不乐意。
为了推行低毒农药和绿色生态的种植方法，村里回收农药瓶、编织袋等，可以部分抵扣农药的购买费用。另外，使用粘虫板的茶园，政府每亩补贴30元，又每亩出30元鼓励茶农购买农业保险，村里再额外提供每亩40元的补助，从而降低茶农成本。
新安江两岸农村分布在山区，往外运垃圾比较困难，村民习惯了“随手扔”。每年汛期一过，沿河的树木枝杈上挂着大量塑料袋，不少随江水到了下游。于是，“生态美超市”一间间开起来，村民把烟头、塑料袋、各类瓶子等垃圾搜集起来，能到超市里兑换肥皂、牙膏、洗衣粉等生活用品。现在，黄山市稳定运营471家“生态美超市”，均为财政支持的公益性质。
以打鱼、养鱼为生的几代人，曾在江面上“挂”满星罗棋布的网箱。网箱退养，渔民上岸，新安江安徽段的全面禁捕工作，比长江开展“十年禁渔”还要早一年。渔民的生计同样需要保证。政府统一购买回收渔具、渔船等，在2年过渡期拨付基本的生活费用，并由县财政为参保人代缴全部或部分养老保险费。
另外，在基础设施建设方面，新安江两岸生活污水全部截污纳管，集中处理，仅一个村的污水泵站，几只电表每年“跑”出超过1万元。
投入虽多，几年之后，大家逐渐意识到，这是大势所趋。当年一份新安江的调查报告道出实情：上游生活及建筑垃圾随意倾倒在河道内，村内露天厕所遍布，村道上畜禽粪便随处可见，垃圾箱、垃圾填埋场、垃圾与污水处理等环保设施相当缺乏，生活污水直接流入江中……
传统产业是利用，甚至消耗自然资源，换取经济来源。“对赌”是一次倒逼，要求生活在新安江沿岸的人们转变从前的生产方式和生活方式，与江水更和谐相处。
不过，“从头发展新产业，很难的。”姚顺武从1985年起便在村里任职，当时他才16岁，从村医、村团支部书记做起，到如今，大半辈子的工作都在这里。“村里的资源禀赋是什么样子，我很清楚。”
毗邻风景如画的新安江，大茂社区正是新安江山水画廊风景区所在地，姚顺武曾计划，在村里大力发展旅游业，发动村民改建民宿，社区目前拥有农家乐、民宿40多家，但这一计划被前几年的疫情打乱了节奏。去年，到景区的游客约60万人，不过大多选择坐船游览江上风光，停留时间短，给周边村子带来的消费带动作用有限。
这几年，大茂社区在党群服务中心中建立培训中心，2022年起运营，开展农民技能培训、党建教育培训等，并以培训中心为抓手，做好旅游接待工作。当年培训4000多人次，收入约100万元。2023年，正式挂牌“黄山市乡村振兴人才培养实训基地”。“我们也有能力像浙江一样把培训产业做强做大。”姚顺武说。
大茂社区有“明星效应”，培训产业的兴起正建立在“明星效应”之上。姚顺武作为集体发展的带头人，非常清楚这一点。而在新安江两岸，还有数量众多的普通村庄，产业发展路径可能仍是一道待解的难题。
更大范围和更广领域
姚顺武是第十三届全国人大代表。代表履职期间，他提交过一份议案：除了资金的补偿之外，建议新安江上下游在产业发展、人才交流等方面，开展全方位合作，如此才能真正携手发展。
“以往，在新安江沿岸，下游杭州的产业优势，很难惠及上游黄山和宣城。”姚顺武说。
渔政联合执法、省界断面交界监测、人工增殖放流等，黄山市歙县与杭州市淳安县来往密切，在真正的产业方面的交流却相对较少，“可能两地还没能找到更好的合作点。”歙县新安江流域生态保护发展中心(以下简称“新保中心”)相关负责人李志平说。
对于新安江联保共护，两地发力方式不太相同，这在机构设置上便有所体现——
2012年，黄山市便专门设立新安江流域生态建设保护机构。同年，作为歙县财政局下设股室，歙县新安江流域生态建设保护局成立；2021年，升级为新保中心并“自立门户”。其主要职责便是管理并使用生态补偿资金，实施相关项目，提升新安江的水质。
而在新安江下游，政策细节和补偿资金由浙江省发改委与安徽省办公厅直接对接。这让李志平在开展具体工作中时常困惑，“浙江方面没有生态保护补偿专门机构，这给我们交流合作带来一些不便”。
浙江拿出资金，安徽治理提升，这似乎成为一种默契约定，“对赌”协议的焦点也始终在“水质”与“补偿”方面。
2012年，浙皖两省正式签订《新安江流域水环境补偿协议》，3年为一轮，这样的“对赌”延续了3轮。
以新安江跨省界水质断面(歙县街口)为对象，选取高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮4项污染物指标和水质稳定系数构建水质补偿值，即P值，作为水质评定的关键依据。
第一轮，2012—2014年，当P值≤1.0时，由浙江省补助安徽省1亿元；当P值>1.0时，由安徽省赔付浙江省1亿元。财政部每年再额外补助安徽省3亿元。
第二轮，2015—2017年，双方将水质稳定系数提高，这意味着水质补偿基准更严。4项指标权重系数也有所调整。安徽省、浙江省每年出资额度均提高至2亿元，财政部每年再额外按照4亿元、3亿元、2亿元标准补助安徽省。
第三轮，2018—2020年，双方将水质稳定系数再一次提高，财政部资金退出，安徽省、浙江省每年分别继续出资2亿元。
3轮“对赌”之后，新安江水质连年达到补偿条件，每年安徽向浙江送去近70亿立方米优质水，千岛湖总体水质保持I类水平。“一线生态部门的相关负责人反映，水质好了很多，也稳定了很多，这件事非常有意义。”浙江省发改委农村经济处相关负责人说。
黄山对新安江的生态保护水平也几乎到达天花板，上游都是森林绿地，自然本底本身便有一定的枯枝树叶“污染”。投入和提升效果可能不成比例。
此时，“上下游合作的主要矛盾有所变化。”中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山说，“如何让上游绿色发展、上下游共富，成为新的关注点。”
2019年8月，正值两省第三轮“对赌”进入尾声，中央财经委第五次会议上有明确指示“要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿”。
去年6月，浙皖两省签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，第四轮生态补偿机制试点启动。去年9月，中央区域协调发展领导小组办公室印发《新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案(2023—2027年)》，正式为这块跨省区域命名。
最大的变化是，浙江同样参与到资金分配当中。比如补偿资金，有了新算法。前三轮单方补偿、单方受偿的模式转变为由双方共同出资和共同分配，形成专项“资金池”。
以往“对赌”，做的是只看水质的“一锤子买卖”，如今评估维度更多元化。新一轮协议则规定，由浙皖共同筹措生态补偿资金10亿元，P值用于划分两省出资比例。在3档P值范围内，浙皖分别出资4亿元和6亿元、5亿元和5亿元，以及6亿元和4亿元，也就是断面水质越好，安徽出资越少。而在资金分配环节，新设产业和人才补偿指数M值，同样分为3档，两省产业和人才合作越多，浙江分的比例越高。
此外，“资金池”还设有增长机制，自2024年起，每年资金总额与两省年度GDP挂钩同比递增，本轮2023年至2027年累计将突破50亿元，创下跨省流域生态补偿资金之最。
再如补偿概念，有了新解法。试点不再局限于资金补偿，更支持产业、人才等多种补偿方式。M值融入了安徽黄山、宣城的经济指标及浙皖合作成效评分，鼓励上下游共同推动合作区产业转型升级、科技人才集聚。
合作区建设范围也将此前水质“对赌”的区域范围扩大。由新安江流域的相关区县扩大到黄山市、宣城市和杭州市全域。
“合作区建设更多考虑了上游安徽的长期诉求。”靳乐山介绍，“当然也有一个契机，安徽的发展融入长三角一体化的发展规划中。”
“一水共护”到“一域共富”
其实在政策明确建设合作区之前，浙皖两省已经有了产业发展、人才交流等领域合作。
黄山市政府办公室相关负责人江国斌介绍，前3轮，补偿资金主要用于生态保护、环境治理领域，到了合作区共建阶段，资金还可以用于产业合作、公共服务等领域。
2022年9月，来自浙江的农夫山泉股份有限公司决定将安徽首个生产基地落户黄山。农夫山泉股份有限公司相关负责人介绍，近年来当地大力推进新安江、昌江、太平湖等湖泊流域的水环境保护，这里的周边环境符合公司生产基地对水质的需求，便于打造优质天然水源地。项目全面投产后，预计可年产饮用水160万吨，为黄山市上缴税收1.5亿元，提供就业岗位约300个。
2019年12月，歙县干部李志平到淳安县生态环境分局交流学习半个月。2021年4月，李志平再次到淳安县体悟实训，在千岛湖综合保护局工作3个月，“淳安的生态环保工作真的非常值得我们学习，做得很扎实。”这一次，李志平感触颇深，回来后写了78页图文并茂的工作总结。
“淳安农村污水的处理设备村村覆盖，且管护到位，建了2000多套终端，分为4个片区管护，考核机制非常严格；淳安的垃圾分类工作中，相关部门不打招呼，定期考核，看到违规行为直接发督办单；淳安通往每个乡镇的道路都实现了双向车道；淳安开出了40多家五星级酒店……”这段经历对李志平触动很大。
此后，类似的交流与沟通便以合作区共建的形式确定下来。目前，首批“浙皖合作十件事”已全部完成，两省合作成果达49项，涵盖项目衔接、产业交流、就业服务、文旅合作、医教结对等10个方面。
一是聚焦项目共推。比如，用好跨省流域生态资源，浙皖联动发展“绿色”产业。依托新安江—千岛湖—黄山世界级旅游线路，杭州、黄山、宣城多次以联合举办或互动参与的形式，开展推介会、特色节庆等农、文、旅活动，以及马拉松、跆拳道等体育赛事活动，实现项目共建、客源互通。
在原定的10件事目标之外，浙江还组织民宿服务认证国际联盟专家深入黄山、宣城，开展民宿认证认可行业标准宣贯和培训，目前已有4家民宿通过认证。这一项目也被纳入2024年“浙皖合作十件事”，由杭黄宣三地联动促进文旅高质量发展，持续拓宽多种补偿的领域。
二是聚焦人才共育，两省推动各领域人才交流“取经”。在省级部门，浙皖互派的75名挂职干部已于今年1月到岗；另外还有20名安徽干部到浙江学习交流。在教育机构，浙江派遣优秀教师赴黄山、宣城交流超过20人次，浙皖高校互派访问学者8人。
在医疗机构，浙大二院与黄山歙县人民医院成立“浙大二院歙县分院”，共派驻专家125人，并接收33名“歙医青年”赴杭开展中长期轮训；浙大一院与宣城广德市中医院、绩溪县人民医院开展重点托管协作，派驻常务副院长和专家，并免费接收对方单位人员赴浙进修。
三是聚焦服务共享，浙皖在就业、医疗、科技等方面实现优势互补。2023全年，黄山、宣城在浙江务工人员参与技能培训超过5000人次，人力资源和就业岗位信息更畅通。浙江上万家医疗机构、定点零售药店开通异地结算服务，2000余家医疗机构开通跨省跨门诊慢特病直接结算服务，两省实现双向异地药店购药直接结算，异地就医更便捷。浙江大学、杭州电子科技大学、中国计量大学与黄山政企建立技术转移合作，精准对接当地企业需求，科技支撑更有力。
“无论是之前的水质‘对赌’，还是合作区共建，两地投入的资金和精力都比协议中明确的要多得多。”江国斌说，希望发挥“四两拨千斤”的作用，用财政性资金撬动社会资本的有序参与，同步提升民众对新安江的保护意识。
多年来，这项开全国先河的补偿机制已推广至23个省份、22个跨省流域。如今，2024年度“浙皖合作十件事”已经启动，随着机制迭代、改革创新，浙皖之间从同护绿水向共谋发展更进一步。(记者 巩持平 实习生 徐珺琢)
